审计署关于内部审计工作的规定(审计署令第11号)、内部审计工作规定修订说明

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当组织治理成为现代管理的核心议题，内部审计作为组织免疫系统的价值正日益凸显。2018年3月1日正式施行的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）标志着我国内部审计工作进入了全新的发展阶段。这部被誉为“内部审计宪法”的规章不仅重构了内部审计的职能边界，更通过制度创新为各类组织提供了精准的治理工具。本文将深入剖析这一规定的核心要义，揭示其对企业、国家机关和事业单位内部审计工作的深远影响。

内部审计职能的重大拓展

传统内部审计往往局限于财务收支检查，而第11号令首次以部门规章形式明确了内部审计的全面监督职能。根据规定第三条，内部审计的职责范围已扩展到“财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理”四大领域，形成了全方位的监督体系。这种职能拓展使内部审计从单纯的合规检查转变为价值创造活动，内部审计人员不仅要发现问题，更要通过评价和建议促进组织目标实现。

值得注意的是，新规特别强调内部审计的“完善治理”功能，这意味着内部审计需要站在组织全局高度，审视决策机制、执行效率和监督效果。在国有企业深化改革背景下，这种定位使内部审计成为公司治理结构中不可或缺的一环。随着数字经济时代的到来，内部审计还将承担起数据安全、隐私保护和网络安全等新兴风险的评估职责，进一步丰富其内涵与外延。

职能拓展的背后反映了审计理念的根本转变。从查错防弊到增值服务，从事后监督到事前预警，内部审计正在经历着从“警察”到“顾问”的角色蜕变。这种转变要求内部审计人员不仅要具备专业的审计技能，还需要掌握风险管理、内部控制、信息技术等多领域知识，成为真正的复合型人才。

领导体制的明确与强化

第11号令在领导体制设计上体现了鲜明的中国特色。第六条规定，国家机关、事业单位和社会团体的内部审计机构应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展工作。对国有企业而言，内部审计机构需要在企业党组织、董事会（或主要负责人）的直接领导下履行职责，同时明确要求国有企业建立总审计师制度。

这种制度安排具有多重意义。将内部审计置于组织最高决策层直接领导之下，极大提升了内部审计的独立性和权威性。当内部审计机构能够直接向党组织或董事会报告时，其发现的问题和建议更容易引起重视并得到及时处理。总审计师制度的引入为内部审计专业化发展提供了组织保障，使内部审计负责人在管理层中有了明确的地位和话语权。

领导体制的强化还体现在保障机制上。第九条明确规定单位应当保障内部审计机构和人员依法依规独立履行职责，任何单位和个人不得打击报复。这一条款为内部审计人员大胆履职提供了“护身符”，有效消除了审计人员的后顾之忧。第十条要求将内部审计所需经费列入单位预算，从资源保障角度确保了内部审计工作的正常开展。

人员能力建设的制度保障

人才是内部审计工作的核心竞争力。第11号令在内部审计人员能力建设方面作出了系统规定，构建了完整的职业发展体系。第七条明确要求内部审计人员应当具备从事审计工作所需要的专业能力，单位应当严格内部审计人员录用标准。这一规定从源头上保证了内部审计队伍的基本素质。

与以往规定相比，新规特别强调了继续教育的重要性，要求单位支持和保障内部审计机构通过多种途径开展继续教育，提高内部审计人员的职业胜任能力。这种制度安排回应了内部审计职能拓展对人员能力提出的更高要求。在审计环境日益复杂、审计对象日益多元的今天，持续学习已成为内部审计人员保持专业能力的必由之路。

对内部审计机构负责人的任职要求也体现了专业导向。新规规定负责人应当具备审计、会计、经济、法律或者管理等工作背景，这一要求打破了传统的单一财务背景限制，为内部审计融入治理和管理创造了条件。第八条允许内部审计机构向社会购买审计服务，为内部审计资源弹性配置提供了政策依据。

审计结果运用的机制创新

审计结果的有效运用是内部审计价值实现的最终环节。第11号令通过多项机制创新，确保审计发现能够得到切实整改，审计建议能够落地生根。虽然规定文本中没有单独章节专门阐述审计结果运用，但在多条条款中体现了对这一问题的重视。

审计结果运用的首要机制是报告路径的优化。通过明确内部审计机构向党组织、董事会或主要负责人直接报告的制度，确保了重要审计发现能够直达决策层，避免了信息过滤和失真。这种直达天听的设计极大提升了审计结果的威慑力和影响力。

新规通过将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据，实现了审计结果与干部管理的有机衔接。当审计结果直接影响个人职业发展时，被审计单位和个人对审计整改的重视程度会显著提高。

更为重要的是，第11号令确立了内部审计与纪检监察、巡视巡察的协调联动机制。这种协同使内部审计成为组织大监督体系的重要组成部分，通过信息共享、结果互用、重要事项共同实施、整改问责共同落实等工作机制，形成了监督合力。

规定修订的背景与意义

理解第11号令的真正价值，需要深入探究其修订背景和战略意义。此次修订是贯彻落实党中央、国务院关于加强内部审计工作、充分发挥内部审计作用指示精神的重大举措。在全面深化改革和经济高质量发展的时代背景下，内部审计被赋予了新的历史使命。

修订工作的重要背景是适应国家治理现代化的需要。随着“放管服”改革深入推进，对公共资金、国有资产、国有资源的监管提出了更高要求，需要内部审计在规范权力运行、促进廉政建设方面发挥更大作用。随着企业面临的市场环境日益复杂，风险管理成为企业生存发展的关键能力，内部审计作为风险管理第三道防线的作用更加凸显。

规定的修订也体现了我国内部审计发展路径的转变。从建国初期革命根据地内部审计工作的延续，到改革开放后国家审计制度确立推动内部审计发展，再到当前内部审计成为组织内生需求，我国内部审计逐步完成了从主导到市场驱动的转型。第11号令的出台标志着内部审计进入了法治化、规范化的新阶段。

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